摘要
本文旨在討論兩個地景保育的制度，包括國家公園及地質公園的關係與差異，並試圖倡議新的制度「地質公園」在臺灣地景保育實踐之可能性。透過參與2015年亞太地質公園網絡會議（Asia-Pacific Geoparks Network, APGN）參與式觀察、及在山陰海岸田野調查及訪談的經驗，本研究從這些受訪者中學習到「世界地質公園網絡」已經成了日本近年來最重要的地景保育制度；同時，地質公園是「社區」願意參與地景保育、實踐地方環境教育、以及透過「社區」參與保育以創造地方經濟振興的機制。所以，本文進一步理論化一個以社區為基礎、並可能接軌全球的地景保育制度：「地質公園」。並且，藉以期待進一步的持續投入地景保育的後續研究。
一、 2015 APGN：臺灣的參與
自從2004年於北京舉辦第一屆世界地質公園大會以來，「地質公園」運動近年來已快速在世界各地發展崛起中，並有許多地區設置世界地質公園（Global Geoparks Network, GGN）。其中亞太地區也積極參與，也因而成立亞太地區地質公園網絡，並每兩年召開一次研討會。最近一次，2015年第四屆亞太地質公園網絡（Asia-Pacific Geoparks Network, APGN）會議，在日本山陰海岸世界地質公園舉行，由山陰海岸世界地質公園、日本地質公園委員會、及亞太地質公園網絡諮詢委員會（APGN Advisory Committee）主辦，聯合國教科文組織（UNESCO）為指導單位。這是繼2009年在馬來西亞蘭卡威舉行的第一屆亞太地質公園會議、及2011年在越南舉辦的第二屆亞太地質公園會議、及第三屆亞太地質公園會議在2013年於南韓濟州島舉辦，所進行的第四屆亞太地質公園會議。
來自台灣地質公園網絡代表，一如往年，盛情參與（王文誠，2012；林俊全， 2011；林俊全等，2013）。這次會議，根據主辦單位公佈之《山陰海岸宣言》，顯示參與人數並有來自22個國家、618位代表。其中，台灣參與的佔了整個會議人數的超過十分之一，有64位，大部份代表由社區居民所組成、專家學者及政府官員。其次，是發表的文章，也在95篇學術發表的文章中，台灣成員口頭發表文章佔有將近一成，計有9篇文章。以及，一篇張貼發展、和設置六個展示攤位，展示林務局推動地質公園、和台灣八個地質公園官方（尤其國家風景區及中央地質調查所）及民間、社區團體，成為展攤中陣容最大、最受到歡迎、且在國際中呈現台灣優美地質與地景環境。如此，臺灣試圖透過實質的「網絡」連結，學習一個新的保育地景的制度，並分享臺灣經驗，以突破臺灣被排除在以「聯合國」為名的組織之外。
二、2015 APGN之後：九個新增的世界地質公園
2015年9月15日至20日，在日本山陰海岸世界地質公園（Global San’in Kaigan Geopark）舉行第四屆亞太地質公園網路研討會。會議最後一天晚上，於9月19日在鳥取縣的閉幕式，世界地質公園網絡（Global Geoparks Network, GGN）秘書處，按議程宣佈今年受評進入地質公園名單。受到聯合國教科文組織（UNESCO）所支持的世界地質公園網絡會議，宣布共有九個新的地區被列入世界地質公園網路名錄中。所以「世界地質公園網絡」自2004年成立以來，截至2015年APGN為止，世界地質公園共登錄有來自33個國家的120座地質公園。
2015年這屆計有15個國家來自20個地區申請GGN認證，然而通過率卻不到五成（45%），在2015 APGN會議所宣佈只新增之九個景區，包括：1.「敦煌世界地質公園」，緊鄰塔里木板塊東部，地處中國最西部地區。2.「織金洞世界地質公園」，位於中國華南地區的貴州高原西部。3.「特羅多斯山世界地質公園」位於賽普勒斯中部，群山矗立，主峰奧林匹斯山。4.「錫蒂亞世界地質公園（Sitia Global Geopark）」，地處希臘克里特島最東端，位於錫蒂亞市區內。5.「雷克雅內斯半島（Reykjanes）世界地質公園」位於冰島西南端，靠近冰島首都雷克雅維克。6.「色烏山（Gunung Sewu）」是一片廣袤的多山石灰岩地區，橫跨印尼日惹和爪哇中東部。7.「波里諾世界地質公園（Pollino）」位於義大利南部。8.「阿珀依山（Mount Apoi）世界地質公園」地處日本列島最北端的北海道。以及，9. 西班牙「蘭薩羅特及奇尼霍群島（Lanzarote and Chinijo Islands）國家地質公園」，包含整個蘭索羅特島，以及統稱奇尼霍群島的格拉西奧薩小島，蒙塔納克拉拉島，羅克德埃斯特島，羅克德爾伊斯特島和阿萊格蘭薩島。
三、日本2015世界地質公園的申請
這次會議中值得注意的是，2015年APGN的主辦國日本，由該國家地質公園委員會推薦二個地質公園納入GGN評選。亦即，「伊豆半島地質公園」和「（北海道）阿珀依山地質公園」，在2014年8月28日獲得「日本地質公園委員會」的國內推薦，正式向「世界地質公園網絡」申請為世界地質公園的成員。按照GGN的申請過程規定，伊豆及阿珀依必須在同年10月1日至12月1日期間，向世界地質公園網路提交加盟GGN申請書。「世界地質公園網絡」會展開一連串的科學審查與評價，包括資料審查、及當地田野考察評價。GGN會在收件後的隔年4月30日以前完成書面審查，並從5月1日起，派遣GGN委員現地勘查，到9月當年的網絡會議中討論出納入評選的新「世界地質公園」成員，並在會議結束前公佈（台灣地形研究室，2009）。
從過去的經驗指出，日本無論在社區營造或者地質公園的發展過程，是台灣重要的學習對象（王文誠，2012）。所以，就日本的地質公園發展來說，直至2015年，日本有8個世界地質公園（和30個日本地質公園），分別在2009年通過的有洞爺湖有珠山（北海道）、糸魚川（新潟縣）、島原半島（長崎縣），2010年山陰海岸（京都府，兵庫縣，鳥取縣），2011年室戶（高知縣），2013年隱岐（島根縣），2014年阿蘇（熊本縣），以及2015年阿玻伊（北海道），維持穩定成長（台灣地形研究室，2010），也是台灣在邁向地質公園經營管理值得考察的地點。
世界地質公園網絡是聯合國教科文組織的一個計畫，設立於1998年。根據UNESCO，一個地質公園申請加入GGN必須符合以下條件（GGN, 2010）： ■ 基於地質觀光以促進社會和經濟發展的基礎上，提供一個永續的經營管理計畫； ■ 證明保護和增強地質遺跡的方法做為工具，以提供用於地球科學學科和更廣泛環境問題的教學； ■ 必須聯合政府部門、當地社區和私人部門的共同行動，證明相對於地球遺產的保護是最好的實踐做法，並將其納入永續發展策略的聯合提案。
而2015年的加盟評選，一是阿珀依山（Mt. Apoi）地質公園，另一則是伊豆（Izu）半島地質公園。在2015 APGN 鳥取會議閉幕式所公佈的結果，前者順利成為世界地質公園的成員，後者則成遺珠之憾。當天消息傳回北海道，樣似町的居民歡喜鼓舞，互相擁抱，雀悅不已（見圖1.）；然而，伊豆的居民則相當失望，並期待再接再厲。
根據日本讀賣新聞的地方報導指出，大約有200位樣似町的市民在公民會堂聚集，透過網際網路，等待在鳥取市所舉行「山陰海岸亞太地質公園網絡研討會（2015 APGN）」所公佈的結果。當 GGN 秘書處公佈阿珀依（Apoi）被認證為世界地質公園，樣似町當地市民歡樂、並興奮地表示：「小城鎮已經履行了世界地質公園的行列」。裝飾條幅從天花板下降，歡呼慶祝實現夙願的達成，許多在家裡等待的市民和他們同事朋友一齊歡呼，爆竹響起，並相互擁抱或含淚快樂慶祝（讀賣新聞，2015c）。
訪問鳥取場地的坂幸市長透過網際網路傳遞訊息，他笑著跟市民說：在經歷日本地質公園認證之後，再歷經七年的持續努力和發聲，每個市民都正在利用這個機會，發揮市民團結，終於登上世界地質公園的行列，可以成為城鎮一個發展模式。樣似町的人口僅大約有4600人，這是第一次在日本就10000人以下的城鎮人口進行認證成為世界地質公園......，或許這是最小的地質公園。因為小的舉措，所以在世界地質公園裡變成什麼都有可能。
這個新聞反應了兩個意涵： 第一、居民相當地歡迎「地質公園」這個地景保育制度，從進入國家級地質公園，接著七年的努力，到世界地質公園，似乎是城鎮市民「民之所願」。 第二、在人口少的地區經濟發展，試圖接軌這個地質公園機制，呼應 Schumacher (1973) 所謂「小即是美」經濟，一種從下而上的地方經濟發展概念。某些程度上，根據我們的訪指出：「進入世界地質公園，旨在人口流失的偏鄉，期待著一個新的制度介入地區發展（於APGN展覽攤位訪談阿珀依地域振興官員，2015-09-19）」。
實際上，「阿珀依世界地質公園」這個區域，早就涵蓋「日高山脈襟裳國定公園（Hidaka-sanmyaku Erimo Quasi-National Park）」，為日本北海道東南側的國定公園，面積103,447公頃。範圍包括日高山脈、阿珀依山、以及山脈南端襟裳岬附近的海岸。在地景保育的進程中，1950年成立襟裳道立公園，1958年改為襟裳道立自然公園，並於1981年10月1日改設為國定公園（由縣政府管理）。在地居民並沒有極力將這個區域促成由國家管理的「國立公園」，而是爭取成為「地質公園」。果然，面積364.3平方公里的阿珀依山地質公園，在2008年成為「日本地質公園」成員，2015年如願成為「世界地質公園」一份子。
另一方面，我們將鏡頭轉向伊豆半島，同樣透過網際網路，在螢幕前緊盯著鳥取市「亞洲太平洋地質公園網絡山陰海岸研討會」的社區，有來自伊豆半島15個縣市町，居民聚集在一個又一個不同公民會堂裡。光在「伊豆之國市」，地質公園促進會約有300位市民與官員聚集，等候世界地質公園認證的宣布時刻。不過，從APGN研討會會場中18點40分開始宣布，市民盯著若大的螢幕，越來越多緊張和期待：「我要成為『世界的』伊豆半島。但是隨著19點03分，當所有的公佈完畢，在入選名單中沒有包括伊豆半島，會場被包裹在聲音嘆息沮喪和『為什麼！』」，讀賣新聞（2015a）指出：「市民對著螢幕若有所思的樣子，可以看得出來在地市民的失望」。
日本附近重疊有四大板塊，而伊豆半島位於菲律賓海板塊的北端。伊豆半島曾經是漂浮在南洋上的火山島（一部分為海底火山），而距今約60萬年前與本州相衝撞，形成了現在的形狀。伊豆半島地質公園區域範圍包含在熱海、伊東、下田、伊豆、伊豆之國、三島、沼津等七個城市和東伊豆、河津、南伊豆、松崎、西伊豆、函南町、長泉、和清水八個鎮，總面積2027平方公里。地方整備，緣自於2011年3月28日，靜岡縣伊豆地區13個市町、縣觀光協會等各類團體以及企業、本地大學等單位聯合設立了「伊豆半島地質公園推進協議會」，涵蓋面積1,550平方公里，人口約62萬人，後來再有2個市町加入。爭取於2012 年獲得日本地質公園協會的認定，然後力爭在2015年獲得世界地質公園協會的認定，為了這個目標，官民都在開展積極的活動。該協議會以「來自南方的火山贈禮」為主題，致力於推進實現伊豆半島地質公園。
如前所言，2015年這屆申請 GGN 的通過率45%，日本兩個申請GGN的地質公園，對於伊豆半島地質公園未通過「世界地質公園」認證，公園促進會審核認證機構的世界地質公園網絡指出原因，主要是相關文件繳交不足，並且應該在11月前提交更多文件。在申請失利之後，伊豆半島地質公園促進會表示：「不幸的是，我們要致力於下一屆的申請在以後的日子，我們要對齊、接觸詳細的補充材料」。兼任統理事會會長、伊豆市長菊地豐指出：「伊豆半島15個城市和城鎮認證，明年在一塊，準備為迎接伊豆作為全球認證是當之無愧的世界地質公園目標前進」（讀賣新聞，2015b）。伊豆在認證的重新申請中，申請促進會指出：「我們重新一一檢視提交補充材料，成為在大會正式方案的世界地質申請，讓 GGN 委員會一看就知道是專為這世界地質園的流程、方法所期望的工作」。在另一方面伊豆半島地質公園促進會通宵開會，會議中：「每個人都配備熱情和團結，我們要推動本地區的世界地質公園」；並且強調，「伊豆半島，是世界地質公園」（讀賣新聞，2015d）。
以上，除了看出伊豆半島在加入世界地質公園行列努力與渴望之外，同樣的，伊豆半島地質公園亦涵蓋有「富士箱根伊豆國立公園」。富士箱根伊豆國立公園由中央管理，面積陸域佔有121,695公頃，包括富士山、箱根及伊豆半島及諸島區域。
四、從國家公園到地質公園網絡
從Apoi 及伊豆地質公園及國家公園區域的例子，相對於這兩個有國家公園座落的區域，逐漸不再以國家公園作為行銷地區的制度工具；反而，對於（世界）地質公園設置無論官民都有極高的興趣。某些程度上，浮現一種我建議稱之為「以地景為基礎的社區經濟發展模式」：以地質公園為名，發展一種社區型、地方限定的社會、文化與經濟發展的議題，為了促進發展而學習並保護地景，是永續性的發展願景；在人文社會與地景環境互動權力景觀中，獲得更高的發展與保育的正當性（justification）。
在這個新制度「地質公園」受歡迎的同時，如同在日本不受重視的「國家公園」的制度，近幾年在臺灣的國家公園設立過程中，引發反對而諸多抗爭，例如，馬告國家公園（林益仁，2004）、台江國家公園（林朝成，2010）、蘭嶼國家公園（黃躍雯，1997）等，甚至馬告及蘭嶼國家公園的設立受到居民的抗議而破裂。爭議的徵結往往在於在地的原住民／社區發展的權益受到衝擊（王文誠、許嘉恩，2015；紀駿傑，2002；徐旭誠，2012）。
臺灣1971年所頒定的「國家公園法」作為制度，以管制活動來說，國家公園經營管理必須依照「國家公園法」與相關辦法規範，因此法令對於國家公園內原有的社會經濟影響與發展造成影響，包括有土地使用管制及產業活動限制，限制活動例如農牧漁獵活動、採集與招牌設置等。雖然，在最近一份調查中「環境保育」是導入國家公園時整體居民受訪者最重視的變項，弔詭的是，一方面居民又擔心國家公園的限制第一級產業之採集的政策，期望能夠進行一級產業的相關活動，一方面又不希望他們的後代從事相關的第一級產業（如，漁業）工作（王文誠、許嘉恩，2015）。雖然，經濟發展與環境保育在世代間的關注中，經由台灣發展國家公園30年的歷程中，獲得轉譯與認同；下一代的考量，反身地思考環境保護的重要性，進一步思考國家公園機制維護環境反而可以帶來的下代子孫就業／產業／經濟的轉型。所以，逐漸地普遍對國家公園保育方面的期待之外，居民自身利益或是各方政治生態抗爭局面，是地景保育導入時需要面對的課題。
臺灣於1984年成立第一座國家公園，至2015年共設有九座國家公園。歷經三十年國家公園制度與地方社會經濟的相互演變，原本由中央政府統籌、以「保育自然環境」為主要管理目標，因民眾表達意見的意識提升、地方政治的權力擴張、與地方經濟的發展需要，國家公園經營管理方針逐漸調整，朝向多元、彈性、與地方共管等因地制宜的管理模式（徐旭誠，2012）。
國家公園發展本質與功能，及其設置後對於地方社會與經濟可能的影響。
首先，根據國家公園法（1972年制定、2010年修正）第一條指出：「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法」。並於第八條第一款定義「國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域」。根據該法規的定義，國家公園之首要任務為「保育」功能、保護自然與人文環境資源；其次為透過這些資源提供「研究與教育」功能；三、為同時滿足生態保護與育樂需求的生態觀光，地方可以提供「解說」供給面的功能；四、為供應需求面之國民育樂之「遊憩」功能。然而，這個政策制度的定義並沒有指出地方經濟發展的需求。所以，國家公園的「解說」供給，往往來自精密設計的解說中心、來自都會領域專精的菁英。供給「遊憩」功能的餐飲住宿，也往往來自財團興建的旅館或者連鎖餐廳。
第二、國家公園制度下的社會與經濟發展：國家公園的設立，除了保育自然與人文資源、提供研究與教育、環境生態解說及遊憩育樂的功能之外，也會影響並轉化當地社會與經濟活動。地方民眾的生活因而為國家公園的設置而重新定義，對過去自然空間所產生的特殊文化以保存與延續、或轉變；某些程度上，這種制度性的轉變是一種將每日生活去熟悉化的過程（Hall, 1992; Morley, 1998）。國家公園雖然不以追求最大經濟效益為目標，但為提升高品質及深度的遊憩體驗而提供相關服務，成為地方經濟發展及新型態的就業來源。國家公園的經濟活動可能會從第一級農漁業，轉化為生態旅遊提供者的第三級服務業。然而，這個轉化的過程，往往需要外來的專業菁英，或者通過國家考試的公務員從事經營管理的工作，社會關係將會因而改變，地方經濟也將可能有許多侷限（包括國家公園法的限制，如土地使用、與捕撈漁業等產業活動）與機會（如環境研究、住宿、導覽、解說、資訊、環境教育等生態旅遊的相關服務事業）。
爰此分析，國家公園系統以在地就高級旅館餐飲業者的覬覦、專家菁英及高考及格的公務體系中，不易容入原本當地的經濟發展與社區參與。所以，「以地景為基礎的社區經濟發展模式」之地質公園，或許是地方參與地景保育並經濟發展的一個可能性。特別是，2015年11月17日，UNESCO 組織的第38屆大會，195個成員國批准建立一個新標籤：「聯合國教科文組織世界地質公園 (UNESCO Global Geoparks)」。這表示 UNESCO 承認管理優秀地質遺跡和景觀，以整體方式的重要性。這使地質公園組織能夠更密切地反映地球科學在當今社會挑戰，並提供地質重要的基地的在網絡中的國際地位（UNESCO, 2015）。
參考文獻